Uno de los aspectos más interesantes de la evolución reciente de los conflictos armados es la aparición de un mercado global de alquiler de servicios que podríamos denominar militares, atendido por las denominadas compañías militares privadas PMC (Private Military Companies). Estas empresas han sido determinantes en el desarrollo de conflictos como Angola, Croacia o Sierra Leona, pero no debemos pensar que trabajan exclusivamente para países de este tipo: los Estados Unidos son, de hecho, uno de sus principales clientes de estas empresas: entre 1994 y 2002, el Departamento de Defensa firmó alrededor de 3.000 contratos con compañías americanas por un valor de más de 300.000 millones de dólares. El hecho de que, en este momento, se encuentren presentes en alrededor de cincuenta países, viene a demostrar que no se trata de un hecho marginal.
Las actividades que desarrollan van desde la construcción y gestión de bases hasta el mantenimiento de sofisticados sistemas de armas, como los bombarderos B-2 o los cazas F-117, incluyendo muchas que están muy alejadas de las clásicas de los mercenarios. Sin embargo, pese a que es difícil atribuir a estas empresas ese calificativo, sí es verdad que algunos de los servicios que prestan son muy similares a los de los mercenarios clásicos, entendiendo como tal la persona contratada para prestar servicios militares para un país que no es el suyo.
Las experiencias sobre la actuación de este tipo de empresas son muy variadas. En el extremo más agresivo, suele citarse a la sudafricana Executive Outcomes (EO): después del éxito del contrato que el Gobierno angoleño firmó con esta compañía para la protección de sus pozos petrolíferos, fue contratada en 1995 por el de Sierra Leona para detener el avance del Frente Revolucionario Unido (FRU), que amenazaba ya su capital. Aunque sus procedimientos resultaran criticables en muchos aspectos, EO se mostró muy eficaz: por 35 millones de dólares, logró derrotar en 21 meses al FRU, sin tener nunca sobre el terreno más de 300 hombres y sufriendo solamente 6 muertes entre sus filas. Un éxito si tenemos en cuenta que la misión de la ONU en este mismo país, enviada tras el golpe de estado de 1997, costó 47 millones en ocho meses y hubo de abandonarlo cuando las fuerzas del FRU se acercaron de nuevo a la capital. EO demostró que las PMC son una opción barata para solucionar problemas que los ejércitos regulares no pueden afrontar(1).
En el polo opuesto, suele citarse como ejemplo a MPRI (Military Professional Resources Inc.), surgida en el seno de las fuerzas armadas estadounidenses e integrada en su mayor parte por reservistas de este país. En 1994 fue contratada para prestar asistencia militar al Ejército croata que, en 1995, realizó una ofensiva decisiva en las Krajinas, que hubiera sido impensable para la milicia desorganizada que era un año antes. Aunque el contrato de MPRI era de asistencia y la compañía ha negado siempre una implicación directa en las operaciones, parece inverosímil que el Ejército croata hubiera podido emprender una ofensiva de esas características sin su colaboración.
El caso iraquí
Sin embargo, fue necesario esperar al conflicto iraquí para que estas empresas saltaran a las primeras páginas de los periódicos. Cuando, el 16 de septiembre de 2007, en Bagdad un grupo de la compañía Blackwater mató a 17 civiles e hirió a 24, esta cuestión llegó a la opinión pública y se convirtió en una fuente de malestar entre Bagdad y Washington. Blackwater Worldwide, con sede en Carolina del Norte, ha sido, posiblemente, la más conocida de las PMC que han operado en Irak, donde ha proporcionado seguridad al personal diplomático estadounidense, entre otras funciones. Aunque su plantilla estaba armada, no participaba directamente en operaciones.
Ese incidente, al igual que lo hiciera anteriormente el de Abu Ghraib, puso sobre la mesa una cuestión muy relevante: la dificultad de sancionar conductas delictivas cometidas por estas personas. En virtud de los acuerdos diplomáticos suscritos entre los Estados Unidos e Irak, no competía a la jurisdicción del país asiático, sino a la americana, castigar las conductas del personal contratado por las autoridades de Washington(2). Pero su normativa penal, ligada al principio de territorialidad, hacía muy difícil castigar delitos cometidos por civiles fuera de su suelo. La consecuencia práctica de la combinación de ambas circunstancias era la impunidad práctica de los contratistas civiles. Hoy, los acuerdos Estados Unidos-Irak ya no contemplan esa exención de jurisdicción y, además, la legislación penal militar norteamericana ha sido modificada para poder castigar este tipo de conductas.
El caso es que el conflicto iraquí ha supuesto un antes y un después en cuanto al empleo de los servicios de las PMC. En 2003, tras la ocupación por la coalición internacional liderada por Estados Unidos, se pensó que gran parte de los esfuerzos de la fase de estabilización, incluido el campo de la seguridad, correspondería a empresas privadas, de forma que sería necesario un contingente militar reducido. En efecto, un gran número de empresas, principalmente anglosajonas, obtuvo contratos en todo tipo de áreas. Sin embargo, la evolución de los acontecimientos demostró que se había subestimado la amenaza insurgente posterior a la ocupación, de forma que, a la hora de la verdad, las fuerzas de la coalición no fueron capaces de garantizar las condiciones de seguridad necesarias para abordar el esfuerzo de reconstrucción y esto produjo a la larga efectos muy negativos.
Por una parte, los contratistas implicados en los proyectos de reconstrucción, se vieron en la necesidad de proporcionar su propia seguridad, no teniendo otra opción que recurrir a las PMC. Por otra, el empeoramiento de la situación encareció sus servicios sobremanera, incrementando enormemente la partida de seguridad de los proyectos de reconstrucción, impidiendo con ello la ejecución de muchos de ellos o reduciendo su alcance. En este sentido, es de destacar que, debido a la externalización de los transportes, este deterioro de la seguridad afectó de tal manera a la prestación del servicio que, en determinados momentos, el abastecimiento a las fuerzas llegó a sufrir carencias. El general Ricardo Sánchez(3) reconoció que esto llegó a afectar a la capacidad ofensiva de sus fuerzas en la primavera de 2004. Es precisamente en este momento cuando los contratistas comienzan a ser objetivo de los insurgentes, produciéndose varios asesinatos y secuestros que afectaron enormemente a la opinión pública y encarecieron de tal forma estos servicios que fue preciso recurrir a personal de países en vías de desarrollo, ante la dificultad de cubrir los puestos con americanos.
Es posiblemente en Irak donde más evidentes se han hecho los problemas derivados del empleo masivo de compañías privadas de seguridad. Aunque no hay estadísticas oficiales, se estima que hay alrededor de 25.000 personas dedicadas a la seguridad privada, trabajando para unas 60 empresas, y constituyen la segunda fuerza armada presente en Irak, más que doblando en número a la británica(4). Además, las compañías de seguridad privadas en Irak, se parecen poco a los guardias jurados a los que estamos acostumbrados; su personal tiene formación militar, siendo en muchos casos reclutado entre unidades especiales de ejércitos occidentales y están dotadas de todo tipo de armamento, incluso pesado, y realizan auténticas operaciones militares en las que emplean también helicópteros.
La proliferación de este tipo de servicios ha tenido varias consecuencias colaterales, como el descenso en las cualificaciones de su personal, fruto del ingente número de personas que ha sido necesario contratar, o el notable aumento de los incidentes entre su personal y fuerzas militares. En los cinco meses que van de enero a mayo de 2005, se notificaron veinte incidentes de este tipo, conocidos en el argot militar como blanco contra azul o azul contra blanco, siendo el blanco la referencia a los elementos de seguridad privados y el otro color la de unidades militares. El problema de coordinación ha llegado a ser de tal magnitud que el mando americano ha creado un Centro de Operaciones de Reconstrucción, o ROC (Reconstruction Operations Centre), para tratar de poner un poco de orden en las actividades de estos elementos. De todas formas, su efectividad es relativa, partiendo de que, para las compañías privadas, no existe obligación de someterse a la coordinación del centro.
Parece que, a día de hoy, la solución a los problemas que plantea la proliferación de estos elementos pasa por la asunción por la policía iraquí de la responsabilidad de la protección de las empresas empeñadas en los proyectos de reconstrucción. No olvidemos que su Gobierno ha manifestado en más de una ocasión su malestar por la actuación de estos elementos y por la impunidad que sigue a sus actuaciones más desafortunadas, así que sus más de 77.000 miembros parece que ya deben ser suficientes para relevar a los indeseados seguratas: de la misma manera que el incremento en las fuerzas militares y policiales iraquíes está llevando aparejada la reducción del contingente de la coalición, ese incremento debería estar haciendo que el personal dedicado a la seguridad privada se fuera reduciendo paulatinamente.
Normativa sobre mercenarios
Las primeras normas de Derecho Internacional no prohibían la actuación de mercenarios, a los que se reconocía el estatuto de combatiente(5). Sin embargo, su actuación en las guerras post-coloniales supuso que la opinión pública se volviera contra su figura y que el Derecho evolucionara hacia un mayor control de este fenómeno, hasta que el Protocolo Adicional I a las Convenciones de Ginebra de 1977 acabó denegándoles los derechos de un combatiente legítimo. El texto definía al mercenario como una persona no nacional de las partes en conflicto, reclutada para combatir y que tomara parte en las hostilidades por una compensación económica superior a la prometida a los combatientes de la nación que los contrata con rango y cometidos similares(6). Esta normativa ve la luz antes que surjan las PMC y la figura del mercenario individual empiece a ser sustituida por este tipo de empresas.
Pero la legislación internacional es poco efectiva a la hora de regular la figura del mercenario. En primer lugar, al basar la definición en la motivación económica, hace poco menos que inviable su aplicación: es muy difícil probar la motivación de un combatiente, que siempre puede alegar que combate incentivado por la justicia de la causa o cualquier otra ajena a la meramente económica. además, la exigencia de esta motivación deja fuera de su campo de aplicación una figura muy en boga conflictos recientes, la del mercenario confesional: aquél que participa en un conflicto ajeno por razones ideológicas: los de Irak y Afganistán muestran que no se trata de una figura inusual y, en ambos casos, especialmente en el segundo, ha tomado parte un gran número de combatientes extranjeros no por una recompensa económica, sino por las llamadas a la Yihad.
Por otra parte, tampoco existe una regulación para el fenómeno de las PMC, que continúan al margen de cualquier regulación supranacional: la poco operativa normativa referida a los mercenarios se refiere exclusivamente a quienes son contratados a título individual para actuar en un conflicto concreto, obviando la cuestión de las compañías que articulan sus servicios y que los contratan para actuar en cualquiera en el que pueda prestar sus servicios. La consecuencia de todo ello es que el personal reclutado por las PMC, a pesar de combatir a cambio de un sueldo en guerras ajenas, difícilmente estaría comprendido en la definición de mercenario del derecho internacional. Además, este tipo de compañías presta una amplia gama de servicios tales como asesoramiento, adiestramiento o servicios logísticos que, aunque típicamente militares, no pueden considerarse como participación directa en el conflicto. Sin embargo, la delimitación no es clara: ¿Supone participar directamente en las hostilidades realizar el mantenimiento de un arma antiaérea, cuando se realiza en el mismo asentamiento desde el que opera?, ¿participa en las hostilidades el operador de un avión de reconocimiento no tripulado?
Situación legal
El primer problema que se plantea es el del estatuto jurídico del personal de estas empresas. El Derecho Internacional de los Conflictos Armados (DICA) protege a tres categorías de personas en éstos: combatientes, no combatientes y civiles que acompañan a la fuerza, personal de apoyo que no participa directamente en las hostilidades(7). La cuestión es delimitar qué acciones suponen participación directa en las hostilidades ya que, mientras un contratista realice otro tipo de actividades, su estatuto jurídico es claro y está protegido por el derecho internacional, pero los civiles implicados directamente en operaciones militares, al no poder considerarse civiles que acompañan a la fuerza, podrían muy bien caer en el saco de los mercenarios, personas al las que el DICA no presta su protección.
Valga un ejemplo para ilustrar lo problemático de la cuestión: en febrero de 2003, la guerrilla colombiana capturó a tres empleados de California Microwave Systems, cuando el avión de reconocimiento en el que viajaban, en una misión contratada por el US Army, se estrelló en una zona controlada por ellos. Hoy, siguen en su poder y su status legal no está claro, como tampoco lo están las responsabilidades del Gobierno estadounidense y de la compañía a la que pertenecían. Y es que las PMC son empresas privadas que proporcionan servicios que podríamos denominar militares a cambio de una contraprestación económica. Los civiles que lo hacen por sí mismos se consideran mercenarios y se supone que ejercen una actividad prohibida.
La falta de regulación adecuada en el Derecho Internacional hace recaer en las normativas nacionales la responsabilidad de solventar este problema. Sin embargo, la práctica demuestra que no es ésta la mejor vía para regular la cuestión, debido fundamentalmente a tres razones: la globalización de las actividades de estas empresas, la territorialidad del derecho interno y la falta de voluntad de las naciones. La primera deriva de la forma en que se organizan consiste en que, tratándose de empresas de servicios que operan a nivel global y con muy limitadas infraestructuras, les es muy sencillo, si es necesario, cambiar su centro de operaciones a países más tolerantes o adoptar una nueva razón social, eludiendo con ello la persecución de los países con normas más estrictas.
El segundo problema resulta de la territorialidad del derecho nacional: las PMC normalmente tienen su sede social en países desarrollados, pero muchas de sus actividades se ejecutan en países en conflicto, estados fallidos donde existen muy pocas posibilidades o interés en actuar legalmente contra ellas, de forma que es ilusorio esperar que las controle el Estado en el que operan ni, dadas las limitaciones que impone la soberanía territorial, puede esperarse que lo haga aquél en el que tienen su sede. Por último, la falta de interés de las naciones en regular este asunto se demuestra en el hecho de que la inmensa mayoría de los ordenamientos internos ignora a las PMC. Posiblemente, Sudáfrica y los Estados Unidos sean las únicas excepciones a esta norma, aunque con un alcance muy limitado; de hecho, sus intentos por regular estas actividades han demostrado ser absolutamente infructuosos, debido fundamentalmente a la naturaleza territorial del derecho interno, que hace muy fácil a las PMC escapar a las regulaciones más restrictivas.
Posibles vías de solución
El problema de la regulación de las actividades de las PMC es doble: por una parte, no existen normas internacionales efectivas al respecto y, por otra, los intentos que se han realizado desde la perspectiva del derecho interno, han demostrado no ser eficaces. Este vacío preocupa no sólo a los que piensan en el derecho internacional como medio para mejorar las conductas de los que participan en conflictos armados, sino también a quienes creen necesario imponer un cierto orden en la esfera de la seguridad internacional. Además, la indefinición legal juega en contra de sus empleados que, al no tener un estatuto claro, pueden verse excluidos de la protección que el DICA presta tanto a combatientes, como a civiles no combatientes, pudiendo llegar a ser tratados como criminales.
El establecimiento de un estatuto legal de las PMC podría seguir dos vías: bien la de prohibir directamente sus actividades, bien la de regularlas. Ninguna de las dos es fácil. Además, a la hora de tomar una decisión en este campo, hay que tomar en consideración varios factores. El primero es la necesidad de definir la finalidad de la normativa. Debe quedar claro que va dirigida a la protección del interés general y no a la de algún estado o sector empresarial. Si este objetivo no resulta claro, su aplicabilidad resultará muy amenazada porque será ignorada o incluso torpedeada por aquellos que vean que la norma se ha hecho en interés de otros. El segundo problema es definir quién debe quedar bajo el ámbito de aplicación de la norma: qué firmas quedarán prohibidas o reguladas. Posiblemente, la naturaleza de los servicios prestados sea el mejor criterio para definir el ámbito objetivo de aplicación: si los que presta la empresa incluyen actividades típicamente militares, se realizan dentro de la zona de conflicto o están encaminadas a influir en el resultado del mismo, su actuación debería quedar dentro de este ámbito.
Debe además determinarse qué actividades de las que realizan las empresas se regularán o prohibirán: incluir todas las actividades de las empresas afectadas puede resultar excesivamente intervencionista y resultar impracticable. Hay actuaciones que claramente deberían quedar incluidas en la regulación: cualquiera que, directa o indirectamente pueda implicar la participación en las hostilidades, como la prestación de escoltas armadas. El servicio de lavandería, no parece que debiera recibir igual consideración y, entre estos extremos, hay una amplia gama de actividades que quedarían incluidas o excluidas de la regulación que se acordara.
Otra cuestión es quién debe encargarse de la observación, regulación y, en su caso, sanción. Si preguntamos a las PMC, evidentemente, se inclinarán por la autorregulación y la no dependencia de instancias externas: para ellos, es la propia industria la que está en mejores condiciones de regular estos aspectos. De hecho, asistimos al nacimiento de un lobby internacional, la International Peace Operations Association, que ha creado, de hecho, un código de conducta interno que puede ser el primer paso para lograr que sea la autorregulación la que solvente este problema. Sin embargo, no debemos perder de vista que el interés público y el privado, siendo ambos legítimos, no van siempre de la mano y es necesario garantizar, desde el derecho, que en caso de conflicto es el interés público el que prevalece.
Hoy por hoy no existen propuestas viables de prohibir las actividades de las PMC. Cualquier intento en esta línea debería venir de la extensión del concepto de mercenario, de manera que el tipo no se circunscriba a particulares actuando individualmente y prestando servicios de tipo táctico. Sin embargo, no queda claro si esta prohibición no atentaría contra el legítimo derecho de autodefensa de las naciones, tal y como lo regula la carta de las Naciones Unidas. Además, naciones como los Estados Unidos o el Reino Unido apoyan de modo decidido a este tipo de compañías, siendo muy poco probable que acepten una prohibición radical. No parece, a la vista de ello, que ésta sea una opción factible, al menos de momento.
En cambio, existe un amplio abanico de posibles vías de regulación, con algunas propuestas por las propias empresas del sector, interesadas en ganar cierta respetabilidad y garantizarse una preeminencia en el mercado. Esta parece que puede ser la vía para conseguir un control de este sector tan delicado y sí parece haber algún acuerdo de mínimos al respecto: en general, se acepta la existencia de un organismo internacional con la facultad de controlar a estas empresas, evaluando la limpieza de sus procedimientos y su aceptación de los estándares militares internacionales. Una posible vía de garantizar la imparcialidad de este organismo sería constituirlo bajo los auspicios de la ONU. Un grupo de expertos internacionales, en comunicación con todos los interesados, incluidos gobiernos, ONG, universidades y empresas, podría identificar los aspectos a regular y establecer las líneas generales de esta normativa, así como hacerse cargo de la auditoría de las empresas y, eventualmente, de proponer las sanciones que procedan. El incentivo de este sistema para las empresas residiría en que el sometimiento a esta normativa podría situarles en mejor posición a la hora de obtener contratos, incluso de la ONU. Complementado con un sistema de controles, inspecciones y sanciones eficaz, parece que podría ser la mejor manera de regular este, de otra forma, anárquico mercado.
El problema de las sanciones
Otro problema a plantearse es el de la naturaleza de las sanciones a imponer a las empresas que incumplan la normativa que pudiera acordarse. Las compañías implicadas abogan por unas de tipo mercantil, pero una mera revocación de la autorización para operar no parece suficiente cuando nos encontramos ante violaciones de cierta gravedad; no meras infracciones de tipo económico, sino actuaciones que pueden suponer, por ejemplo, violaciones de los derechos humanos. Tampoco es la mejor vía para prevenir actuaciones delictivas por parte de los empleados de la compañía(8). Una posible solución, es la de forzar a las compañías a aceptar en los contratos, incluidos los que firme con su personal, cláusulas de sometimiento al derecho interno para el caso de comisión de conductas delictivas. Tampoco debe descartarse la posibilidad de recurrir a la Corte Penal Internacional u otra instancia similar para castigar este tipo de infracciones.
Este recurso a la regulación internacional, si bien es una vía muy útil, muestra deficiencias en algunos aspectos, el más relevante de los cuales es la falta de interés político. En tanto en cuanto no se produzca un caso grave relacionado con la actuación de las PMC, es poco probable que ninguna instancia internacional se plantee abordar este espinoso problema, manteniéndose su actuación en el limbo en el que actualmente se desenvuelven.
Las PMC se han empleado en los últimos tiempos como una alternativa al despliegue de fuerzas militares en escenarios en los que la opción militar resultaba inviable por problemas políticos o de opinión pública. En algunos casos, la escasa preparación y mal equipo de los adversarios hizo fácil invertir el equilibrio a favor de quien contrató sus servicios, lo que las convirtió en una alternativa muy interesante a los ojos de sus posibles contratantes. Su eficacia ha hecho que se hayan tolerado sus actuaciones, aunque sus procedimientos no han sido siempre todo lo limpios que podría esperarse. Sin embargo, en Irak se han puesto de manifiesto sus limitaciones: en entornos muy exigentes no son capaces de llegar allí donde pueden hacerlo las fuerzas militares y, además, sus costes se disparan. Su capacidad para combatir a enemigos bien armados y organizados es muy limitada y la situación legal de sus empleados es incierta y son muy difíciles de integrar en la cadena de mando militar, con lo que la unidad de acción queda comprometida. Además, ponen en peligro el principio de monopolio de la violencia. Todo ello hace que, a día de hoy, todavía no esté claro el futuro de unas empresas que, al menos de momento, no parece que vayan a desaparecer del escenario internacional.
(1) EO fue disuelta en 1998 por un endurecimiento de la normativa sudafricana sobre mercenarios.
(2) El despliegue de una fuerza militar en un país extranjero, va precedido, normalmente, de unos acuerdos diplomáticos sobre el estatuto de la fuerza SOFA (Status on Forces Agreement) en los que, entre otras cosas, se regulan exenciones de jurisdicción para el personal militar y, en algunos casos, civil, que no quedarían sujetos a la del país en que actúan, pero si a la de origen.
(3) Jefe de las fuerzas de la Coalición.
(4) La importancia de los servicios prestados por contratistas en Irak es tal, que el The Economist ha llegado a denominar la primera guerra privatizada (the first privatised war).
(5) Convención de La Haya sobre Potencias Neutrales de 1907 y Convenciones de Ginebra de 1949.
(6) Se estima que el ingreso medio del personal de las PMC dedicado a tareas de seguridad es de unos 600-700 dólares diarios.
(7) Las personas que siguen a las Fuerzas Armadas no tienen el estatuto de combatiente, pero serán consideradas prisioneros de guerra, siempre que les haya sido proporcionada con tal finalidad la correspondiente tarjeta de identidad (Art. 4 del Convenio de Ginebra de 1949).
(8) Piense en casos como los de Abu Ghraib u otros relacionados con la compañía Blackwater en Irak. No parece que la sanción a este tipo de actuaciones se pueda reducir a una simple administrativa. En el caso de Abu Ghraib, mientras los militares implicados fueron castigados en Estados Unidos, los civiles resultaron impunes.
